一、争议中的火灾事实认定
（一）法律性质：技术鉴定抑或行政行为
（二）原因不明：确有此说还是有意推却
（三）损失核定：权威认定还是统计结果
（四）责任认定：含义之争与现实之累
二、火灾事实的法律意义
（一）火灾引起社会关系的法律变动
（二）火灾事实的两个层面及其法律意义
三、火灾事实认定与司法审查
（一）火灾事实认定的法律性质与可诉性
（二）司法审查权应尊重火灾事实认定权
（三）司法审查的适度问题
四、火灾事实认定的法律困境
（一）在行政处罚程序中
（二）在民事与行政诉讼程序中
（三）在刑事诉讼程序中
（四）在重新认定程序中
五、火灾事实认定的正当程序
（一）私权领域：退出认定
（二）公共领域：全面调查
（三）关于重新认定
（四）关于技术鉴定
结　　语
注　　释

近年来，随着经济社会发展和人们权利意识普遍增强，因火灾原因、财产损失和事故责任认定引起的法律纠纷日益增多。为此，消防专家、实务人员和法律业者展开了不同层面和范围的研究，特别是对现行立法中的问题提出了许多新见解。但笔者认为，一些研究的视野还不够广阔，法律分析还不够透彻，提出的解决办法还不够科学、合理。本文对火灾事实认定中的法律问题作了全景式的法理分析，并在法定程序框架内提出了完善火灾事实认定机制的新设想，有请方家批评指正。
一、争议中的火灾事实认定
根据《消防法》第39条的规定，消防部门的火灾事故调查职责，是认定火灾原因、核定火灾损失、查明火灾事故责任。认定火灾原因、火灾损失、事故责任，通俗地说，就是认定火灾是如何发生的、造成多少财产损失、谁的行为造成了这种后果，这其实就是火灾中的基本事实（完整地说，这种事实还应当包括火灾造成的人员伤亡）[1] 。实践中，消防部门是以出具法律文书的形式体现这三种认定结果的。但是，近年来，针对这三类认定的法律性质和方式引发了大量以行政诉讼、行政复议、重新认定为形式的争讼。
（一）法律性质：技术鉴定抑或行政行为
火灾事实认定的性质是行政复议和行政诉讼中的焦点问题，大家的看法莫衷一是，包括负责司法审查的法院内部看法也不一致。有的认为属于技术鉴定，有的认为是行政行为。如果认为火灾事实认定是技术鉴定，那么该认定只能具有证据价值，不具有排他的法律效力，而这与《消防法》规定的有权认定显然相矛盾。这涉及到行政机关能否对外实施技术鉴定的问题。如果认为是行政行为，对于其中涉及的大量技术问题，法院又能否审查、如何审查呢？这涉及到司法审查的范围问题。
与火灾事实认定的法律性质相关的另一个问题是对火灾原因、事故责任和直接财产损失进行重新认定[2] 的性质。一是，如果认为火灾事实认定是技术鉴定，那么技术鉴定为什么要分级别：对一级消防部门的火灾事实认定不服，还要向其领导机关申请重新认定？二是，如果认为火灾事实认定是行政行为，重新认定程序与行政复议程序的关系如何处理；三是，重新认定决定能否作为最终认定并排除司法审查呢？
（二）原因不明：确有此说还是有意推却
从每年公布的火灾统计数字来看，近年来原因不明的火灾数量呈逐年上升态势，并已占到相当大的比例[3] 。由于统计工作的时效性比较强，在火灾调查尚未结束的情况下，在统计数字里反映为火灾原因不明，也是可取的选择。而且，囿于现场保护、证据保存等因素影响，许多火灾的原因确实是难以查明的。但我们必须认识到，对具体个案的认定结论与火灾原因的统计数字具有完全不同的法律意义，在认定文书中是否可以出现原因不明的认定结论，值得商榷。毕竟，调查、认定火灾原因是消防部门的法定职责，将火灾原因不明作为认定结论，并且以正式法律文书的形式告知当事人，受害人多认为消防部门终止了自己的调查职责，从而引发以行政不作为为内容的争讼。这样的争讼，对消防部门调查火灾事故的能力是强有力的质疑。
（三）损失核定：权威认定还是统计结果
《消防法》将财产损失核定权明确授予消防部门，然而，实践中的做法却给火灾当事人、保险人和消防部门都带来难题。实际工作中，核定财产损失是按照行业标准《火灾直接财产损失统计方法》进行的，核定结果作为统计资料保存，一般不送达当事人，但有的消防部门把核定结果送达了火灾当事人。由于运用统计方法核定的财产损失数量与当事人所需要的数字差别太大，而这种核定又是法定的有权核定，于是产生争议。再者，消防部门核定的财产损失，在实践中仅限于直接财产损失，不能完全落实《消防法》关于核定财产损失的职责，而对火灾受害人来说，间接财产损失对当事人利益的影响是无可估量的，究竟如何核定的问题也日益现实化。
（四）责任认定：含义之争与现实之累
发生火灾事故，必然面临事故责任及其认定问题，这是正确处理火灾事故并切实吸取火灾事故教训的必要环节。根据《火灾事故调查规定》，火灾事故责任分为直接责任、间接责任、直接领导责任、领导责任。这种“四分法”比火灾原因认定经受了更大的争议。
一是火灾事故责任认定的含义在认识上有分歧。按照有关批复，火灾事故责任认定是消防部门在查明火灾事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论[4] 。然而，且不论汉语词典中对“责任”一词如何界定，火灾当事人对“责任”的第一反应其实是法律责任。尽管有关批复声称火灾事故责任认定本身不确定当事人的权利和义务，而在责任认定文书中“张三在××火灾中负××责任”的表述方式，不可能消除当事人“将要承担法律责任”的疑虑。
二是火灾事故责任“四分法”难以适应当前的社会变化。“四分法”明显适宜于组织系统内部的纵向关系。如果说这种“四分法”在计划经济和“一大二公”的经济与社会背景下还能适用的话，随着国有经济股份化、市场主体多元化和社会体制更趋复杂化，很难想象干预、认定一个单位内部的责任关系有什么必要性、正当性以及会带来什么样的反应。
三是“四分法”在解决法律争议上贡献不多，而制造的争议却不少。首先，“四分法”对于横向关系特别是因火灾引发的民事纠纷，不能像交通事故责任认定那样解决责任的主次、大小等实际问题，却卷入因果关系本身的争议之中[5] 。其次，按照机械的因果关系规则认定的责任，与法律责任既有区别又有联系，却经常无助于法律责任的处理[6] 。
二、火灾事实的法律意义
火灾事实认定引起了大量的法律争议。那么，这些争议如何产生，又为何会发生呢？这需要首先了解火灾所引发的法律问题。
（一）火灾引起社会关系的法律变动
火灾的发生使得原有的社会关系发生变动，并引起一系列法律问题。从近年来火灾引发的刑事案件、行政案件、民事案件和火灾事实重新认定案件来看，这些问题主要反映在以下领域：
1、公共安全关系。火灾严重危害公共安全的，造成火灾事故的责任人可能要被追究放火罪、失火罪、重大责任事故罪、消防责任事故罪等刑事责任。尚不构成犯罪的，可能要受到行政处罚。
2、一般合同关系。如承包、租赁、承揽、保管、买卖等关系中，由于火灾的发生，造成原有的合同义务无法履行或无法全部履行，有可能要解除或变更合同，还存在违约责任或侵权责任问题。
3、消费合同关系。消费者怀疑火灾的发生可能与产品质量或性能有关，因而经常与生产者、经营者就产品责任问题发生争议。服务性场所提供的消防安全保障条件不足，发生火灾，造成消费者人身伤害或财产损失的，其与经营者也常有纠纷。在这类关系中，还存在违约责任与侵权责任竞合的问题。
4、保险合同关系。保险标的因火灾受损，被保险人与保险人之间对保险事故的性质和是否应当履行、如何履行保险责任，看法经常不同。
5、劳动合同关系。劳动者受到火灾伤害，存在是否认定为工伤的问题；在用人单位发生的火灾，受害的劳动者有选择工伤赔偿还是侵权赔偿的问题；对造成火灾事故的劳动者，用人单位有选择何种处理措施的问题。
6、相邻关系。在土地和房屋上相邻的一方受到另一方引起的火灾所损害，存在侵权损害赔偿问题。
很显然，这些关系都是法律关系，也就是以权利和义务为内容的社会关系。这样，我们需要进一步探究：在火灾中，是什么因素导致了这些法律关系发生变动？
（二）火灾事实的两个层面及其法律意义
火灾是在时间和空间上失去控制的燃烧所造成的灾害[7] 。由此可见，火灾本质上是一种以燃烧为表现形式的化学反应，同时，燃烧的发生与失去控制又与人的活动密不可分。因此，我们可以把火灾事实分为两个层面：技术层面和法律层面。这两个层面分别具有不同的法律意义。
1、火灾事实的法律层面：法律事实
法律事实是法学上的一个重要概念，是指根据法律规定，能够引起法律关系产生、变更或消灭的客观事实，包括事件和行为。所谓事件，是指不以人的意志为转移的自然变化和社会变革，就火灾来说，前者如地震、雷击等，后者如战争等，作为不可抗力，它们一般是人们的免责或减责事由。所谓行为，是指公民、法人或其他组织的作为或不作为，就火灾来说，比如放火、吸烟、自动消防系统操作人员脱岗、疏散通道不能保障畅通、消防设施维护管理不善等，这些行为与火灾后果存在因果关系[8] ，这就引出行为人如何承担法律责任的问题。
由于对火灾事实中“行为”或“事件”的认定可能影响原有权利和义务关系的分配，不利的一方可能与消防部门发生争议。
2、火灾事实的技术层面：证据事实
对于已经发生的火灾，其发生发展过程是不可能复原的，但有关法律事实可以用证据证明。从火灾的技术层面分析，这些证据主要包括：一是可燃物与引火源——必要时还要考虑助燃物——何时在何部位相结合形成燃烧，构成火灾燃烧起因；二是火灾如何发展蔓延、烧毁哪些物质、伤害多少人员，构成火灾扩大蔓延的途径与后果；三是有关消防设施运行与器材使用情况的指标和记录，构成其是否发挥阻止火灾的作用的状况。
消防部门通过现场勘查确定起火部位、起火点、起火物和火灾蔓延轨迹等，通过痕迹物证鉴定、尸体检验、伤残鉴定、损失核定等确定火灾与损害后果的因果关系，通过证人证言、当事人陈述等确定组织与人员职责落实情况等各方面的事实。而透过这些证据，一般人都有能力判断是行为还是事件导致了火灾发生、因何种作为或不作为造成火灾失去控制或造成人员伤亡等事实。可见，即使不能全面掌握直接的法律事实，但相关证据足以启动法律程序。因此，火灾事实认定即使不以“行为”或“事件”为内容，而是用技术语言描述火灾事实的技术层面，受不利证据所指向的一方也可能与消防部门发生争议。
三、火灾事实认定与司法审查
火灾事实的两个层面揭示，火灾事实认定既是一种技术活动，又是一项法律行为，这种认定应否接受司法审查及如何审查，不但是法院和消防部门、也是整个法律界都需要关注的问题，因为火灾事实认定案件作为典型的事实问题之争[9] ，凸显了应当如何正确协调行政权与司法权这一现实课题。
（一）火灾事实认定的法律性质与可诉性
由于我国法院只对具体行政行为进行司法审查，因此首先需要界定火灾事实认定的性质。对此，各类论述的观点已经趋于一致：火灾事实认定属于具体行政行为中的行政确认[10]。 因为，火灾事实认定体现了行政确认的下述主要特征：
1、它是行政主体依职权作出的行政行为。消防部门根据《消防法》的规定，按照法定程序，对具体火灾事实进行认定，具有确定的、权威的法律效力。技术鉴定则不同，它是隶属于鉴定机构的鉴定人运用自己的专业知识，对特定专业技术问题所作的科学判断，其所作出的鉴定结论，是证据的一种形式。
2、它是对特定的既存事实和法律关系进行确定。火灾事实认定既是对火灾发生原因的确认，也由于责任认定将具体单位或个人的行为与火灾后果的因果关系确认下来，因而确定了其在可能的法律关系中的地位。技术鉴定则只能解决技术问题，不能解决法律层面的问题。
3、它会产生一定的法律效果。尽管火灾事实认定不直接确定人们的权利、义务和责任，但它通过法律文书的形式，将能够引起法律关系产生、变更或消灭的火灾事实确定下来，并有排除争议的效果，为可能的法律关系提供确定有效的依据。而技术鉴定有效与否，还要取决于委托人是否采用和办案机关是否采信。
火灾事实认定的可诉性，也就是能否提起行政诉讼的问题，是司法实践中的焦点问题。笔者认为，对火灾事实认定能够提起行政诉讼。首先从立法上看，根据我国行政诉讼法和和行政复议法的规定，具体行政行为要排除司法审查，只能是法律规定的终局决定行为，而火灾事实认定并不在此列[11] 。其次从司法实践看，“不利影响”是法院确定行政诉讼受案范围的重要标准，而火灾事实认定是关系到当事人法律地位的不利确认，容易对当事人产生不利影响[12] 。最后在我国加入WTO之后，确立司法最终裁决原则成为我国政府对国际社会的承诺，谋求排除司法审查的终局决定已是并不现实的选择。
（二）司法审查权应尊重火灾事实认定权
火灾事实认定的可诉性，要求消防部门必须尊重司法权，接受法院的司法审查。而在受理原告起诉后，法院在行使司法审查权时则要尊重消防部门的火灾事实认定权。
划分事实问题与法律问题在法律程序中是一个普遍规律，而在行政诉讼程序中更为明显和重要，因为法院审查的是一些已经由行政程序决定的问题，这要求法院必须遵循一定的规则，才能正确处理行政权与司法权的关系。一般来说，对法律问题作出判断是法院的专长，但火灾事实认定却基本上属于事实问题，法院的司法审查能力面临诸多制约：一是调查、认定火灾事实属于行政权的范畴，消防部门对认定火灾事实拥有独立进行权威判断的权力，法院不可能代替消防部门对火灾事实进行认定，而最多是撤销原认定并责令消防部门重新作出认定；二是消防部门拥有专业人才、专门知识、调查手段和长期经验，在火灾事实认定问题上具有无可比拟的优势，在处理复杂的火灾科学技术问题的能力方面，已在法律领域专业化的法院不可能比消防部门还有经验；三是火灾事实是已经由消防部门认定，如果法院再重复这种认定工作，将导致司法成本的巨大浪费，而司法程序的延缓也是令人难以忍耐的[13] 。
所以，我们不难理解司法实践和法学研究中的几种现象：一是承认消防部门在此类纯技术性事实的权威判断、不受司法审查的权力[14] ，正因此，才有将重新认定决定作为最终决定之议；二是有的地方法院形成惯例：凡原告只对火灾事实认定结论不服，而对调查程序无异议的，一概不予受理；三是在火灾事实认定案件中，大多数是以被告胜诉、原告败诉告终，说明法院在审查此类案件时确实非常慎重。
但是，在行政诉讼法律关系中，除了法院和作为被告的行政机关外，还有作为原告的行政相对人。因此，我们在讨论司法审查权与火灾事实认定权的关系时，不能忽略原告的权利，法院应当按照适度原则对火灾事实认定予以审查，保障原告的实体权利和程序权利。
（三）司法审查的适度问题
所谓适度，就是对火灾事实认定不能不予审查，也不能代替消防部门作出判断，而应当掌握一定的尺度。至于如何掌握这种适度，当前法学界和司法界也正在探讨之中，难有定论。笔者认为，就火灾事实认定的审查来说，需要把握下面三个方面的因素：
第一，混合问题。尽管火灾事实认定主要是事实问题，但当需要将法律规定适用于事实认定，也就是涉及对事实进行法律定性[15] 时，事实认定也就具有了法律因素。在这种情况下，由于含有法律标准的掌握与适用，从而使火灾事实认定成为混合问题。法院是按照法律问题对待，还是作为事实问题看待，影响最终审查结果。尽管我们可以依具体案件情形而判断[16] ，但一项事实认定是法律因素多一些还是事实因素多一些，在判断上因人而异。笔者认为，除非对火灾事实问题的法律定性所适用的标准是非专业法律，法院都宜按接近事实问题的标准审查，法律标准的适用也宜尊重消防部门的判断。
第二，证据的证明标准。认定事实的主要根据是证据。消防部门收集和采信证据，一般都要依靠其独有的专业经验，法官很难像火灾调查专业人员那样收集、判断和运用证据，因此，对于法官来说，难的也正是如何掌握涉案证据的证明标准。尽管中国人传统上追求客观真实，但法律上的事实认定过程是对证据形成“确信”的过程。因此，法官在审查消防部门认定事实所运用的证据时，应当是以形成确信为已足，而不能以像消防部门调查火灾事故时那样判断和运用证据。当然，问题越轻微和简单，越容易形成确信；问题越严重和复杂，就越需要细心审查[17] 。这需要根据火灾事实认定所影响的权利义务的性质，确定证据的证明标准。而对于这样的标准，我国法律规定得并不明确，实践中也正在探索[18]。
第三，认定程序对证明标准的影响。一项程序的正当和优劣与否，是凭其是否和在多大程度上能够获取准确的事实，而后能将实体法律规范适用于这些事实来检测和决定的[19] ，因此，适用证明标准时，仅仅考虑事实认定对当事人权利义务的影响是不够的，还要考虑程序的合法性与公正性。一是程序的合法性影响证据的可信度。比如，通过非法程序收集的证据就不能作为定案证据，当这种证据是主要证据时，整个事实认定本身就可以错误论处；二是程序的公正性程度对调查人员和审判人员形成内心确信具有重要影响。比如，调查人员在作出认定前有单方接触火灾利害关系人情形的，就会降低认定结论的可信度。而通过公正性较高的调查程序（如公开调查、听证等）认定的火灾事实，认定结论的可信度较高；而如果在作出认定前就对证据的采用情况进行逻辑分析并清晰地说明理由，说明消防部门对认定结论是经过深思熟虑的，因而更加可信。因此，在其他条件不变的情况下，调查程序的公正性程度与对事实认定司法审查的程序成反比：程序公正性程度越高，司法审查强度越应宽松[20] ；反之，则反之。
四、火灾事实认定的法律困境
近年来针对火灾事实认定的行政诉讼数量可观，这很难说仅仅因为消防部门认定不准确所致，绝大多数案例都以消防部门胜诉告终就证明了这一点。而众多论述多是围绕火灾事实认定的性质与司法审查范围问题进行讨论，但笔者认为这还只是争议的表面内容，造成这种争议的根源则是火灾事实认定方式。用法律文书的形式，单独就火灾事实作出认定，意味着调查程序已经终结、事实结论不容辩驳、定论时机已经成熟，这才将认定文书送达当事人。这种认定方式在我国的行政程序和司法程序中都面临尴尬处境。
（一）在行政处罚程序中。对火灾案件当事人是否实施行政处罚，认定有无违法事实是前提。如果应当给予行政处罚，按照《行政处罚法》规定的“先告知、后处罚”的原则，应当将作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知当事人，并允许其陈述和申辩；消防部门应当充分听取当事人的意见，并对其提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。由于从火灾事实中能够得出违法事实，这样，火灾事实应当是告知内容的关键部分，这就产生了矛盾：一方面事实已经确定，另一方面还要听取申辩。当事人完全接受还好，如果当事人提出有根据的反对意见却仍按认定文书结论执行，就违反了告知程序规定；如果采纳当事人反对意见，认定文书就必须撤销。这在程序上无法共容。
（二）在民事与行政诉讼程序中。火灾事实认定也对民事案件的审理带来不确定因素。有些火灾当事人根据消防部门的权威认定向法院起诉，要求追究侵权人损害赔偿责任，或要求保险人按照合同约定赔偿保险事故损失。由于火灾事实认定作为权威认定具有比其他证据要高的法律效力，而且民事诉讼程序并不解决行政争议，法庭一般予以采纳，并判决原告胜诉[21] 。被告不服，或上诉，或申请重新认定，或转而提起行政诉讼，然后还有上诉，火灾事实认定从权威证据转为被审查对象，行政案件判决后，可能还会有新的民事诉讼，这就不断增加当事人、消防部门和法院的诉讼成本[22] 。
（三）在刑事诉讼程序中。在本程序中，火灾事实认定的作用体现为：它是对火灾事故调查所取得的证据的结论性说明，对于确定侦查方向、决定是否移交检察机关提起公诉，是非常重要的依据。但是，由于包括火灾事实认定在内的所有证据均要经过检察机关审查和法庭质证，并由法庭作最终裁定，火灾事实认定并不具有如民事案件中那样绝对的证明力。
（四）在重新认定程序中。尽管重新认定有利于保障当事人的权利，但它与现行程序机制并不协调，因为行政处罚程序和刑事诉讼程序都规定了全面收集证据原则，也就是说，有利证据和不利证据都要收集。在这些有利于公正处理案件的机制下，重新认定程序尚有待定位。那么民事案件和无争议火灾呢？消防部门并不负责解决民事纠纷，认定事实的正当性值得商榷。如果是无争议火灾，当事人申请重新认定表明，火灾本无争议，事实认定出来了，倒有争议了，重新认定是消除争议还是会扩大争议，很难遽论。
可以想见，单独就事实作出裁决的方式存在四大严重缺陷：一是程序片面。由于对火灾事实认定的法律效果估计不足，认定程序设计中缺乏当事人参与机制。即使火灾事故调查程序是全面、充分的，但由于勘查、询问等程序的单方性，当事人并无申辩、质证和全面了解证据的机会，事实认定结论来得太突然[23] ；二是事实残缺。火灾事实中蕴含法律事实，但却不是法律事实的全部，特别是不能解决有无过错、过错程度和减责、免责情节等问题，当事人还未辩驳，不利的法律地位却已经确定；三是时机草率。事实认定是为处理决定服务的，在未作处理决定的情况下就单独对事实问题进行裁决，显示出时机很不成熟，这不但使消防部门过早地遭遇行政诉讼，法院也过早地卷入事实问题争论[24] ；四是有越权之嫌。消防部门既然无权就民事纠纷作出裁决，为什么还要认定事实呢？火灾事实“认”而难“定”的法律状态以及其所带来的负面效应，迫切需要我们重新审视火灾事实认定的范围和方式。
五、火灾事实认定的正当程序
程序的公正与否在很大程度上影响着解决争议的决定让当事人满意的程度[25]  。因此，要真正减少对火灾事实认定的争议，必须在全面审视消防部门法律地位的基础上，将火灾事实认定理顺到法律规定的程序上来。
（一）私权领域：退出认定
许多火灾属于民事案件甚至无争议，这属于私权领域的事情，不需要行政权力介入。笔者认为，无争议的火灾自不必说，民事案件的火灾事实，消防部门更应当不予认定。
1、消防部门拥有法定的火灾事故调查权，运用此项权力应当适可而止。消防部门作为行政主体，不具有法定的中立属性，而且为实施消防管理需要积极介入社会生活，恰恰易于产生偏袒。在民事案件中，纠纷双方都希望出现对自己有利而于对方不利的证据，消防部门所作的权威认定往往对一方有利而对另一方不利，必然引起不利一方的不满。而这种不满，与其说是对认定结论本身的不服，倒不如说是对行政权力介入的不公正感。不可否认，在当前认定火灾原因不明的案件中，有不少正是为了避免卷入这种纠纷。大量案例也表明，针对火灾事实认定的行政诉讼大多是由于民事纠纷的原因才提起的。因此，火灾事实认定应当从私权领域中果断退出。
2、民事案件的举证规则不需要绝对专业的话语。在民事案件中一般实行“谁主张，谁举证”。从程序上看，当事人在法庭上举证、质证，必要时委托技术鉴定，法庭通过比较双方的证据优劣，能够就争议事实作出判定。从实体上看，火灾案件无论是侵权纠纷还是合同纠纷，只要当事人能够对有无过错、过错程度、是否构成违约以及因果关系举证，法庭就可以作出裁决。所谓火灾原因与责任的认定，在这里往往仅止于谁有过失[26] ，与消防部门的火灾事实认定并不是在同一个意义上讨论的问题。因此，审理民事案件对火灾事实认定的技术含量要求并不高，不必达到消防部门办理刑事案件和行政处罚案件所要求的专业证明程度，由法庭裁决纠纷与消防部门认定火灾事实的权威性并不矛盾。
可能有人会强调消防部门的服务职能，认为其作为专业机关，应当向社会提供专业观点。笔者并不反对。但执法与服务毕竟不同，探寻事实真相的努力，不应受简单的技术冲动所驱使。要知道，权威垄断话语权的影响，与汽车驶入人行道是一样的。因此，权力行使要有所节制，表达方式要有所区分。比如，随着全国人大常委会对司法鉴定管理问题作出规定，要将火灾事实认定作为技术鉴定服务项目，在理论与实践上均已行不通[27] 。当然，作为公共部门，消防部门应当公开火灾现场勘查笔录，允许查阅、复制，参加火灾现场勘查的人员也有义务出庭，就现场勘查所见作证；而且鉴于火灾科学具有非常强的专业性，如果法庭在案件审理中确实需要解决专业技术难题，消防部门可以提供火灾事故调查专家，由其对庭审中提出的专业问题提供专家意见[28] 。
（二）公共领域：全面调查
火灾危害公共安全的，一般要选择行政处罚程序或刑事立案侦查程序。在这两种程序中，处罚机关和侦查机关必须取得确实、充分的证据才能保证案件的公正处理，因此，消防部门如何认定火灾事实至关重要。
1、行政处罚程序。消防部门经过调查取证，认为违法事实已经清楚的，应当依照法定程序将拟给予处罚的事实、理由、依据和拟作处罚决定，告知违法嫌疑人，并允许其陈述、申辩和依法提出听证。违法行为、损害后果及其因果关系这些火灾事实的主要内容，可以完整地反映在告知文书中。正是有了告知程序，违法嫌疑人能够有机会陈述、申辩并依法在听证程序中举证、质证，参与消防部门的调查程序，调查程序才显得公正。根据行政处罚法规定的调查权和决定权相分离的原则，消防部门在作出行政处罚决定前，其负责人还要对认定的违法事实和适用的法律依据进行审查。因此，公正、完整的行政处罚程序有利于保证作出成熟的事实认定。
2、刑事诉讼程序。人员伤亡或财产损失较大的火灾，极可能是由犯罪行为造成的。火灾事实对于确定火灾性质是否涉嫌犯罪具有重要意义。笔者认为，火灾事故调查程序应当服从刑事侦查程序，对通过现场勘查、技术鉴定等程序取得的证据进行综合分析，确定火灾性质是放火、失火还是自然火灾，并结合有关人员违反消防法规等情况，向侦查机关提出火灾事故调查报告，供侦查机关参考，由其决定是否按照刑事案件立案，以及是撤销案件、采取强制措施、继续侦查还是移送起诉。由于刑事诉讼程序中还有律师介入、庭审质证、附带民事诉讼等公开机制保障，是否出具火灾事实认定文书无关紧要。
（三）关于重新认定
向火灾事实认定部门的主管公安机关或上一级消防部门申请重新认定的方式，在将火灾事实认定纳入法定程序后，也要理顺。笔者认为，在有法定程序保障当事人权利的情况下，已没有必要另设重新认定程序。
1、行政处罚中的复核程序。违法嫌疑人在消防部门履行告知程序后，对事实认定不服的，有权申辩。对于其申辩事由，消防部门应当复核，或通过听证程序进行质证、核实。由此可见，设定告知程序的目的就是为了最大限度地保证行政机关能够获知有利于违法嫌疑人的证据，它是调查取证程序的重要组成部分。因此，重新认定程序与行政处罚法规定的告知与复核程序并不一致。
2、行政复议程序。当事人认为火灾事实认定错误，因而不服行政处罚决定的，有权提起行政复议，如果行政复议机关发现事实认定不清楚，可以组织调查，也可以直接撤销行政处罚决定。当然，当事人也有权提起行政诉讼。考虑到火灾事实认定较强的专业技术性，对消防行政行为的行政诉讼实行复议前置是比较科学的。
3、刑事诉讼程序。如果犯罪嫌疑人、受害人等能够对火灾事实认定结论提出反证或合理怀疑，证明事实认定尚不清楚或错误的，侦查机关有责任补充侦查或撤销案件。而且，如果面对被告人及其辩护人提出的证据，火灾事实认定不能说服法官，法庭会做出对被告人有利的判决。
（四）关于技术鉴定
在火灾中，尸体死因和伤残程度需要法医鉴定，痕迹物证和财产损失应当如何认定呢？
1、痕迹物证鉴定。从火灾现场收集的痕迹物证是确定火灾原因的重要证据。消防部门具有一定的勘验、检验设备，如果通过自身的技术条件能够鉴定，当然可以自行鉴定。如果技术能力不足，对痕迹物证难以得出准确结论的，应当委托鉴定机构按照法定程序鉴定。当然，鉴定结论必须符合法定条件，消防部门才能采纳为定案证据。而在民事案件中面对的主要是举证责任的问题，意图证明自身无过错或对方有过错，需要进一步通过物证证明的，当事人也可以委托鉴定机构进行痕迹物证鉴定。
2、财产损失核定。消防部门对火灾造成的财产损失进行统计，对于准确分析火灾形势、作出科学决策，无疑是非常必要的。但是，统计数字服务的对象是政府决策和公众知情权，不是具体案件；而且消防部门在财产价值判定问题上不具有权威性，特别是在民事纠纷中不具有中立性，消防部门用统计方法核定财产损失，不但不利于解决争议，反而容易扩大争议。因此，火灾统计可由消防部门实施，而鉴定工作宜交由价值鉴定中介机构实施。也有人提出，保险标的的损失核定可由保险公司进行。笔者认为这至少在目前并不宜作出规定，因为当前保险市场发展并不普及和规范，保险合同双方相互信任的程度很低，为保险公司单方授权，是立法的大忌。
结　　语
近年来，随着火灾数量逐年上升，消防部门的调查任务越来越重，而立法上并没有界定哪些火灾事故需要调查，哪些不需要调查。为此，有关方面试图从人员伤亡与损失大小、是否有争议、是否涉外等因素考虑划定一个范围，但最关键的因素却没有受到关注：不堪重负往往源于未考虑权力行使的界限。因此，火灾事故调查的首要任务应当是确定火灾事故的案件属性是否为行政处罚案件或刑事案件，然后再决定采取什么样的调查程序，并无必要单独就火灾事实向当事人出具法律文书。然而，如何界定危害公共安全的火灾，已不是本文研究的课题。《消防法》对火灾事故调查范围欠缺界定，对消防部门事实认定授权又不合理，现在应该是改变这一现状的时候了。

注　　释：
[1]本文的论题正是在将这些事项归纳为火灾事实的基础上展开的，没有这样关键的归纳，相关研究只能是就事论事。不过，“火灾事实”这一概念并非笔者独创，《消防法》第39条第三款就有这一用语。
[2]公安部规章《火灾事故调查规定》规定，当事人对消防部门所作火灾原因、火灾事故责任认定不服，可以向其主管公安机关和上一级消防部门申请重新认定。公安部《关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复》指出，当事人对火灾直接财产损失核定不服的，可以向上一级消防部门申请复核。
[3]根据每年出版公布的《中国火灾统计年鉴》，火灾原因不明的火灾比例，从1999年的8.8%、2000年的10.6%、2001年的12.4%，已达到2002年的13.7%和2003年的13.5%。原因不明的比例过高，最终损害的将是消防部门在火灾事故调查事务上的权威地位。
[4]公安部《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》。
[5]有这样一起几经反复的火灾案件，一设备安装工程发生火灾，某区消防大队认定设备组件因不符合标准才引发火灾，设备的生产单位负直接责任，安装单位负间接责任。生产单位不服申请重新认定。重新认定时，市消防支队认定安装单位未对组件认真验收就安装，对火灾发生负直接责任，生产单位提供信息不明，负间接责任。安装单位又不服，向省级政府申诉，复查决定回到第一次认定结论。真可谓见仁见智。
[6]有这样一起特大火灾，火灾原因认定为遗留火种，两个清洁工未及时清理垃圾造成火灾事故，被认定负间接责任，公安机关据此对二人采取刑事强制措施（后解除）。从因果关系规则来认定间接责任是没有问题的。可是，虽然火灾后果与未清理行为有关系，但火灾的发生是两个清洁工完全不可能预见的，这属于刑法第14条所规定的意外事件，不构成犯罪。再有，《消防法》规定处罚的是“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，这使得间接责任与法律责任至少在概念上难以挂钩。
[7]见国家标准GB5907-86《消防基本术语》。
[8]在这个层面上认定的火灾事实，一般横跨了火灾原因和事故责任。比如引起火灾的行为，可以列入火灾原因，也由于与火灾后果存在因果关系，可以认定为直接责任或间接责任。这说明火灾原因与火灾事故责任的界分也不明晰。
[9]事实问题是与法律问题相对而言的，是指“某件事是否发生及如何发生的问题”（See Henty Campbell Black:Black Law Dictionary,6th edition,St.paul,Minn.West Publishing Co.,1990,第593页）。所谓事实问题之争，是指法院对行政机关所作事实认定，是不能审查、从严审查还是从宽审查的争论。与行政许可、行政处罚等行政行为不同，火灾事实认定只对事实问题作出决定，而且引起的纠纷也非常多，因而具有典型意义，以致在一部有关证据案例分析的著作中，竟录入了三则此类案例（见宋随军等主编：《行政诉讼证据案例与评析》，人民法院出版社2005年版，第488页）。
[10]比较典型的有姜明安等主编：《行政法与行政诉讼法教学案例》，法律出版社2004年版，第89－93页；王文革主编：《行政法与行政诉讼法案例教程》，法律出版社2005年版，第125－126页；汪清波等：《关于火灾事故调查中若干问题的探讨》，载于《消防科学与技术》2004年第1期；等等。
[11]见《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第四项；根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，国务院对国务院部门和省级政府行政复议决定的裁决和省级政府对自然资源权属的确认属于最终裁决。
[12]《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》在排除受案范围时说：对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另请参阅湛中乐、李凤英在《证券监管与司法审查》（载《中国法学》2002年第五期）一文中的解读。
[13]参见Ernest Gellhorn，Ronald M.Leuin:Administrative Law and Process(影印本)，法律出版社2001年版，第76页。
[14]参见宋随军等主编：《行政诉讼证据案例评析》，人民法院出版社2005年版，第542页。
[15]举个例子，消防部门认定一起火灾中，单位雇用了一个没有上岗资格的人操作自动消防系统，这是一项事实，但无证上岗的问题却属于违法行为，涉及法律标准的适用。
[16]参见杨伟东：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第152页。
[17]见Fridman:Standard of Proof(1984),转引自高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年版，第166页。
[18]最高人民法院在起草《关于行政诉讼证据若干问题的规定》时曾试图明确以明显优势证明标准为原则、以优势证明标准和排除合理怀疑标准为补充的证明标准体系，但最终没有确定下来，但相关内容在实践中由法院掌握适用。参见孔祥俊：《最高人民法院＜关于行政诉讼证据若干问题的规定＞的理解与适用》，中国人民公安大学出版社2002年版，第260－261页。
[19]见杨寅：《中国行政程序法治化——法理学与法文化分析》，中国政法大学出版社2001年版，第38-39页。
[20]在此需要顺便批评有关方面对听证程序的误解。听证程序是一个对重大案件进行质证的程序，但其是否构成重大案件是行政机关自由裁量的问题，而现在有关部门立法和地方立法却统一规定哪些案件必须听证，这就带来一个问题，本来事实很清楚的案件也要经过听证，不组织听证就违法，这给行政执法带来了不必要的成本负担和败诉风险。其实，在行政诉讼程序中，是否组织听证影响的是法院适用的证明标准。
[21]当然也有的法院采取了中止民事诉讼程序的做法，由当事人另行对火灾事实认定提起行政诉讼，待行政判决确定后再审理民事案件。见《何故“阻却”他求偿的诉权？》，载于2002年7月2日《山东法制报》。
[22]由于对未来权利义务性质的影响兼具民事性和行政性，行政确认在民事诉讼和行政诉讼之间交织的问题显得非常突出。可参见葛云松：《在行政诉讼与民事诉讼之间》，载于《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版；王喆：《行政争议与民事纠纷的交叉问题》，载于《行政法论丛》第8卷，法律出版社2005年版。
[23]这对保险公司尤为明显。由于保险公司不被视为火灾当事人，认定文书不能予以送达，也无权申请重新认定，当其知晓消防部门的事实认定时，被保险人已开始要求其承担保险责任。相关规定见《火灾事故调查规定》和公安部消防局《关于对保险公司是否属于“火灾当事人”问题的答复意见》。
[24]即使在美国这样一个高度重视司法权威的国家，也反对过早地将行政行为引入司法审查程序。见伯纳德?施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第478页。
[25]杨寅：《中国行政程序法治化——法理学与法文化分析》，中国政法大学出版社2001年版，第42页。
[26]类似分析可参见：孙立永、刘华池：《两种诉讼“交叉”之法律评说》，载于2002年7月2日《山东法制报》；郭国汀：《论海上火灾免责》，载于2003年1月13日中国涉外商事海事审判网。
[27]《全国人民代表大常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，规定司法鉴定只能由专业鉴定机构实施。
[28]这里所说的专家相当于国外诉讼制度中的专家证人，也就是在特定专业或特定学科具有专门知识和经验的人。目前我国法律并不承认专家证人一说，但最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定了专业人员出庭说明情况的制度，类似于专家证人制度。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。
　　前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行
政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。
　　执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。
　　第三十五条 当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二节 一般程序

　　第三十六条 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他
组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法
律、法规的规定，可以进行检查。
　　第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员
出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制
作笔录。
　　行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行
政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人
员不得销毁或者转移证据。
　　执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
　　第三十八条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决
定：
　　（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
　　（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
　　（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
　　（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
　　对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
　　第三十九条 行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚
决定书应当载明下列事项：
　　（一）当事人的姓名或者名称、地址；
　　（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
　　（三）行政处罚的种类和依据；
　　（四）行政处罚的履行方式和期限；
　　（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
　　（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
　　行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
　　第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依
照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
　　第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的
规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不
能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三节 听证程序

　　第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，
应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机
关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
　　（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
　　（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
　　（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
　　（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权
申请回避；
　　（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
　　（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
　　（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
　　当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
　　第四十三条 听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章 行政处罚的执行

　　第四十四条 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。
　　第四十五条 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法
律另有规定的除外。
　　第四十六条 作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
　　除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法
人员不得自行收缴罚款。
　　当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将
罚款直接上缴国库。
　　第四十七条 依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当
场收缴罚款：
　　（一）依法给予二十元以下的罚款的；
　　（二）不当场收缴事后难以执行的。
　　第四十八条 在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条
的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可
以当场收缴罚款。
　　第四十九条 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门
统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
　　第五十条 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴
的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。
　　第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
　　（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
　　（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
　　（三）申请人民法院强制执行。
　　第五十二条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可
以暂缓或者分期缴纳。
　　第五十三条 除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照
国家有关规定处理。
　　罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以
任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没
收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
　　第五十四条 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的
监督检查。
　　公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发
现行政处罚有错误的，应当主动改正。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章 法律责任

　　第五十五条 行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可
以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
　　（一）没有法定的行政处罚依据的；
　　（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；
　　（三）违反法定的行政处罚程序的；
　　（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。
　　第五十六条 行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、
没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予
以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第五十七条 行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的，财政部门违反本法第五十三条的规
定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和
其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第五十八条 行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者
有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，
依法追究刑事责任。
　　执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事
责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　第五十九条 行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负
责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第六十条 行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他
组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节
严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十一条 行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处
罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；
徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。
　　第六十二条 执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人
或者其他组织的合法权益、